De Migratieketen

Inleiding

De scope van de MIRA is de Migratieketen, met een kleine uitbreiding m.b.t. het gebruik van de Europese JBZ-systemen. Dit staat beschreven in de inleiding van de MIRA thema’s en Principes. Maar de keten is geen eiland en laat zich niet altijd even makkelijk afbakenen. Dit hoofdstuk beschrijft de Migratieketen, de positionering en in het bijzonder de ketensamenwerking in meer detail. Dit is belangrijk als uitgangspunt voor de verdere uitwerking van de MIRA Bedrijfsarchitectuur.


Perspectieven op de Migratieketen

De Migratieketen kan vanuit verschillende perspectieven beschreven en gedefinieerd worden. Deze perspectieven komen grotendeels overeen, al kan niet voorkomen worden dat hier enkele rafelrandjes ontstaan. De MIRA Bedrijfsarchitectuur gaat hier pragmatisch mee om.

Hieronder duiden we enkele veelvoorkomende perspectieven op de Migratieketen.


Wetgeving en aanvullende kaders

Het eerste perspectief is dat van wetgeving. Dat hebben we hierboven en in de inleiding van de MIRA Thema’s en Principes gebruikt om de keten af te bakenen. De inhoud van de vreemdelingenwet 2000 met onderliggend vreemdelingenbesluit en vreemdelingencirculaire bepaalt duidelijk de scope van de Migratieketen (zie Vreemdelingenwet / AWB), met uitbreiding van het bevragen en muteren van de JBZ-systemen (EES, ETIAS, Eurodac, VIS en IO) voor rechtshandhavings doeleinden. Dit valt strikt genomen binnen de strafrechtketen, maar vanwege de overlap, hebben we dit binnen scope van de MIRA genomen. De verordening rondom het SIS valt grotendeels buiten de Migratieketen, maar Inreisverbod en Terugkeerbesluit vallen weer wel binnen de Migratieketen. Het Migratiebeleid wordt ook in grote mate bepaald door Europese verdragen en afspraken over migratie. Dit is dus ook binnen scope. Zeker met het aankomende EU Migratiepact. Tot slot is de rijkswet op het Nederlanderschap, die het juridisch kader biedt voor naturalisatie, ook in scope van de Migratieketen.

Actoren

Het perspectief van de actoren voor het definiëren van de Migratieketen was altijd redelijk eenvoudig. Hieronder vallen de 7 ketenpartners (IND, COA, DTenV, KMar, Politie, MinBZ en DJI) en de 2 “Partners van de keten” (RvS en RvdR). Deze waren ook vertegenwoordigd in het Topberaad Migratieketen. Met het Ketenplan Migratieketen en de daarin voorgestelde governance, is de feitelijke organisatie en de governance enigszins uiteen gaan lopen. Meer hierover in het hoofdstuk over actoren en rollen. Ook hebben we gemeenten en de Raad voor de Rechtsbijstand, gezien hun rol in de keten, expliciet opgenomen als Samenwerkingspartners in de Bedrijfsarchitectuur.

In het dagelijks spraakgebruik is er ook nog wel eens sprake van de “grote keten” (zie hierboven) versus de “kleine keten” (enkel IND, COA en DTenV). Deze indeling gebruiken we in de MIRA niet.

Taakvelden

Op inhoud wordt de keten vaak gedefinieerd op basis van de “taakvelden” die zijn geïntroduceerd in de vorige Basisstartarchitectuur uit 2013. Op deze bestaande 7 taakvelden (Toegang, Toelating, Opvang, Toezicht, Bewaring, Terugkeer en Naturalisatie) hebben we in de MIRA Bedrijfsarchitectuur taakvelden voor “Voorlichting” en “Rechtsmiddelen” toegevoegd. En binnen deze taakvelden de belangrijkste bedrijfsprocessen geïdentificeerd (zie Processenlandschap Migratieketen). Ook komt in het processenmodel een onderbelicht aspect van de keten aan bod, namelijk de sturende en ondersteunende processen, veelal uitgevoerd door de Directies Regie Migratieketen en Migratiebeleid van het Bestuursdepartement.


Domeinen

Een andere indeling die wel eens gebruikt wordt is die naar “domeinen”. Onderscheid is dan vaak Asiel en Regulier en soms Naturalisatie, maar die laatste is in dit rijtje problematisch omdat dat eerder een taakveld is, maar ook omdat er dan nog best e.e.a. buiten de boot valt.

Daarom wordt ook vaak Overig gebruikt. In de MIRA Bedrijfsarchitectuur gebruiken we deze indeling niet normatief. Enkel in het hoofdstuk over bedrijfsdiensten was het handig om het overzicht te bewaren.


Rollen van de vreemdeling

Een laatste en wellicht te fijnmazig perspectief op de Migratieketen is dat van de soort of categorie vreemdeling. In de MIRA Bedrijfsarchitectuur hebben we deze uitgesplitst naar de diverse rollen die een vreemdeling kan hebben. Bijvoorbeeld vreemdeling kort verblijf, asielzoeker, statushouder etc. Zie Actoren en rollen. Samengevat hebben we de Migratieketen binnen de MIRA Bedrijfsarchitectuur op consistente wijze vanuit diverse perspectieven proberen te beschrijven. Dit was niet overal 100% eenduidig, maar mede door het hanteren van de verschillende perspectieven zijn we erin geslaagd om een consistente beschrijving van de Migratieketen te krijgen.


Samenwerking in de Migratieketen

De Migratieketen is een typisch voorbeeld van wat in overheidsland meestal een “keten” wordt genoemd: “een samenwerkingsverband tussen organisaties die naast hun eigen doelstellingen, één of meer gemeenschappelijk gekozen (of door de politiek opgelegde) doelstellingen nastreven. Deze ketenpartners zijn zelfstandig, maar zijn ook afhankelijk van elkaar waar het gaat om het bereiken van de gezamenlijke doelstellingen, hierna ketendoelstellingen genoemd” (Bron: NORA katern ketensturing).

Hele boeken en katernen zijn volgeschreven met tips en best practices voor het besturen van ketens. De Migratieketen wordt hierin ook vaak als voorbeeld genomen. Feit is echter dat iedere keten verschilt, zowel qua doelstellingen, wetgeving, als besturing, zodat het van keten tot keten afhangt wat de meest geschikte samenwerkingsvorm is.


De besturing van de Migratieketen is in beweging. In antwoord op enkele onderzoeken is in 2022 het project Veranderopgave Migratieketen gestart. Dit heeft geleid tot een nieuw Ketenplan Migratieketen 2023 en verder, met als ondertitel “bewuster werken vanuit de ketengedachte”. In deze bedrijfsarchitectuur nemen we de besturing van de keten als gegeven. Het is een complexe combinatie van verticale sturing (op de individuele ketenpartners, o.a. via JenV sturingsmodel) en horizontale sturing (sturing en afhankelijkheden op ketenniveau vanuit ketendoelen). In het processenlandschap zijn enkele belangrijke sturende processen voor de keten wel getekend voor het overzicht.

In deze bedrijfsarchitectuur focussen we op de operationele samenwerking tussen de ketenpartners. Belangrijk hierbij is dat de Migratieketen, zoals eerder opgemerkt, geen keten is, maar een netwerk van ketenpartners die diensten leveren aan vreemdelingen. De samenwerking beschrijven we in de MIRA bedrijfsarchitectuur dan ook nadrukkelijk vanuit een netwerkgedachte. In meerdere andere ketens wordt deze ontwikkeling expliciet geschetst, Zie bijvoorbeeld de beweging in de zorgketen van estafettemodel naar netwerkmodel. In de Migratieketen is de tegenstelling iets minder scherp. Wellicht werd er altijd al enigszins vanuit een netwerkgedachte gewerkt.


Samenwerkmodel

In de Migratieketen werken we samen in een netwerkmodel, waarbij iedere ketenpartner verantwoordelijk is voor het uitvoeren van de eigen bedrijfsprocessen. Kaders en randvoorwaarden worden hieraan gesteld door wetgeving en beleid, verticale opdrachtverlening door het bevoegd gezag, bijvoorbeeld via een jaarlijkse aanschrijving en onderlinge afspraken via onderlinge afstemming.

Deze eigen verantwoordelijkheid van de ketenpartners vertaalt zich ook door naar het dienstverleningsmodel. Het zijn de individuele ketenpartners die diensten verlenen aan de vreemdeling, niet de keten. De vreemdeling is dus klant van één of meerdere ketenpartners, maar nooit klant van de keten. Niet voor niets zijn in de MIRA principes 1A en 1B opgenomen om te bewerkstelligen dat de vreemdeling toch op uniforme, digitale wijze inzicht kan krijgen in zijn of haar persoonsgegevens en lopende procedures.

Op operationeel niveau is er geen integrale ketensturing of orkestratie over de ketenpartners heen. In plaats daarvan is er eerder sprake van een choreografie waarbij, in tegenstelling tot een dirigent die aangeeft wie wanneer wat moet doen, er vooraf is afgesproken in welke gevallen de ketenpartners op elkaar dienen te reageren.

De bedrijfsprocessen van de ketenpartners interacteren wel met elkaar. Al was het maar omdat iedere vreemdeling een eigen pad, een individuele “klantreis”, volgt langs verschillende ketenpartners en processen. Voor opvang langs de COA, voor aanvraag Asiel langs IND en in voorkomende gevallen voor uitzetting bij DTenV. Gebeurtenissen in het ene proces hebben vaak impact op het andere. En ketenpartners worden door andere ketenpartners wel eens gevraagd om een bijdrage te leveren in hun proces. Meer hierover in Processen en Notificeren over gebeurtenissen.


Samenwerkpatronen

Samenwerking tussen de ketenpartners volgt altijd één van onderstaande specifieke interactiepatronen:

  1. Verlenen van diensten
  2. Verkrijgen van informatie
  3. Notificeren over gebeurtenissen
  4. Beschikbaar stellen van managementinformatie

Dit zijn geen heel specifieke patronen voor de Migratieketen. Ook in bijvoorbeeld de architectuur van de Strafrechtketen worden de de eerste 3 patronen onderkend.


Ad 1. Verlenen van diensten

Bij het verlenen van diensten verzoekt de ene ketenpartner de andere om iets te doen en verwacht hier een antwoord op. De modaliteiten hiervan (eisen aan de geleverde dienst, vorm van het antwoord, reactietermijn, ..) zullen vooraf zijn afgesproken en bijvoorbeeld zijn vastgelegd in een SLA (of soortgelijke afspraken). Bijvoorbeeld het vragen van een advies aan de IND over de echtheid van een document. Of het verzoek van DJI aan DV&O voor het vervoeren van een vreemdeling. Of een verzoek om informatie over een bepaald persoon of proces te verzamelen en beschikbaar te stellen. Dit zijn respectievelijk expertise, logistieke en informatiediensten, al is het onderscheid niet altijd scherp te maken.

Dit staat verder uitgewerkt in deze MIRA bedrijfsarchitectuur op de pagina Bedrijfsdiensten, onder ‘interne diensten’.

Ad 2. Verkrijgen van informatie

Het delen van informatie tussen ketenpartners is een tweede patroon. Het lijkt in bepaalde opzichten op het dienstenpatroon, maar diensten zijn bilateraal en het delen van informatie hoeft dat niet te zijn. De rol van de keten is hier dus groter. Er gaat vaak een vraag-aanbod dialoog in de keten aan vooraf, zie MIRA principe 2A: De benodigde informatie is op het juiste moment beschikbaar.

We doelen hier op informatie, waarvan de afnemer weet dat de aanbieder deze heeft en welke direct ter beschikking staat. Het hoeft niet meer verzameld, bewerkt of toegestaan te worden. Daarom noemen we dit patroon het “verkrijgen van informatie”. Wanneer dit niet het geval is, dan is er sprake van het dienstverleningspatroon van hierboven.

Ad 3. Notificeren over gebeurtenissen

Het derde patroon is het notificeren over gebeurtenissen die in de processen bij een specifieke ketenpartner hebben plaatsgevonden. Op basis van een vooraf bepaalde lijst van gebeurtenistypen worden ketenpartners, die hebben aangegeven hierin geïnteresseerd te zijn, op de hoogte gesteld van het optreden van deze gebeurtenis. Notificaties zijn beperkt tot enkele identificerende gegevens over de gebeurtenis. Het is aan de afnemer om te bepalen wat hij hiermee doet. Geeft de gebeurtenis aanleiding tot een informatiebehoefte, dan kan deze verkregen worden via patroon 2. Dit wordt verder uitgewerkt in het hoofdstuk Notificeren over gebeurtenissen.


Ad 4. Beschikbaar stellen van managementinformatie

Het laatste patroon is het beschikbaar stellen van managementinformatie. Dit volgt uit MIRA principe 2D: De keten meet wat nodig is voor sturing over de keten. Iedere ketenpartner levert geanonimiseerde sturingsinformatie aan de keten. Na samenvoeging en aggregatie vormen ze de basis voor diverse rapportages.

Wanneer gebruiken? Rol ketenregie Rol architectuur
Dienstverlening Andere ketenpartner vragen om dienst te leveren Houden van overzicht en borgen van juiste afspraken over onderlinge diensten Kaders voor onderlinge diensten
Informatie verkrijgen Gericht informatie opvragen bij andere ketenpartner of de keten Bij elkaar brengen vraag en aanbod.

Afspraken maken over diensten aan derden

Kaders voor informatiediensten opstellen; standaardiseren koppelvlakken en gegevensmodellen
Notificeren over gebeurtenissen Ketenpartner op de hoogte stellen zonder verwachtingen Borgen proces definiëren en beheren gebeurtenissen Uitwerken methodiek notificeren en rol gebeurtenistypencatalogus
Management-informatie delen Delen sturingsinformatie. Geaggregeerde gegevens Definiëren informatieproducten en informatiebehoefte Opstellen kaders en uitwisselprotocollen

Fysieke logistiek

Een onderbelicht vraagstuk in de keten is dat van de fysieke logistiek. In tegenstelling tot andere ketens met administratieve overheidsorganisaties, speelt in de Migratieketen de fysieke verblijfplaats van een vreemdeling namelijk een belangrijke rol. Dit zowel voor regulier verblijf (vraagt de vreemdeling een verblijf aan vanuit het buitenland of niet) als bij asiel (waar wordt de vreemdeling opgevangen en waar vindt het gehoor plaats).


Zeker in tijden van drukte in de opvang is dit onderbelichte aspect van de Migratieketen erg belangrijk. Een gehoor kan pas plaatsvinden als de vreemdeling fysiek op die locatie aanwezig is, naar die locatie kan worden gebracht of wanneer een medewerker naar de desbetreffende opvanglocatie afreist. Het overplaatsen naar een andere locatie, of in bewaring nemen van een vreemdeling, kan ook impact hebben op het verloop van andere processen. Dit maakt dat de afstemming tussen de ketenpartners ook op logistiek vlak nodig is.


Hierdoor komen in de Migratieketen de materiële wereld, de administratieve en de juridische wereld samen. Hier zit een groot verschil met andere hoofdzakelijk administratief-juridische overheidsketens, waarbij de burger gewoon geacht wordt zich met eigen vervoer naar een eventuele afspraak te verplaatsen. Op dit moment wordt dit bilateraal opgelost tussen de ketenpartners. Soms ook met een notificatie dat een vreemdeling is overgeplaatst of in bewaring is genomen. Met bijvoorbeeld als gevolg dat een al ingepland gehoor verplaatst of geannuleerd wordt. Maar dit kan uiteraard beter en proactiever.


Het verdient aanbeveling om dit als separaat thema nog nader uit te werken binnen de MIRA. Wellicht valt er hier aanvullend e.e.a. te leren uit architecturen in de industrie en logistiek. Ook zijn er ketens te vinden waar vergelijkbare vraagstukken spelen, bijvoorbeeld de strafrechtketen met mensen die in hechtenis zitten, of in ziekenhuizen voor wat betreft de opgenomen patiënten.

Ketensamenwerking en bilaterale samenwerking

(Samen)werken in de Migratieketen is gelaagd. De ketenpartners zijn in principe zelf verantwoordelijk voor de eigen procesuitvoering en informatievoorziening achter de eigen voordeur. Hoe de ketenpartners dit inrichten, daar bemoeit de keten zich zo weinig mogelijk mee. Dit is dus ook buiten scope van de MIRA. Over samenwerking tussen 2 ketenpartners kunnen nog op bilateraal niveau afspraken worden gemaakt. Wanneer er meer dan 2 ketenpartners betrokken zijn bij een samenwerking in het kader van taken die voortvloeien uit de vreemdelingenwet, moeten deze afspraken hierover op ketenniveau gemaakt worden. Dit geldt ook voor interacties met partijen buiten de Migratieketen.

Ook voor de bilaterale uitwisseling tussen 2 ketenpartners is het belangrijk om de kaders uit de MIRA, bijvoorbeeld voor wat betreft interactiepatronen en uitwisselingsstandaarden, te volgen. Dit verhoogt de uniformiteit in de keten en maakt het makkelijker om een extra ketenpartner aan een voorheen bilaterale samenwerking toe te voegen. Bijvoorbeeld wanneer er een tweede ketenpartner een informatiedienst van een andere ketenpartner wil afnemen.

Migratieketen en andere ketens

De Migratieketen en de organisaties die hierin een rol spelen staan niet op zichzelf. In plaats van een keten met duidelijk afgebakende grenzen is er sprake van interactie en samenhang met andere ketens zoals de strafrecht- en inburgeringsketen. Hiernaast wordt er meer en meer in netwerkverband samengewerkt met andere partijen zoals gemeenten, niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en de Rechtspraak.

De Migratieketen en aanpalende ketens


In bovenstaande figuur staat de samenhang tussen de Migratieketen en enkele aanpalende ketens getekend. Hierbij is niet gestreefd naar volledigheid. Het plaatje illustreert dat de verschillende ketens elkaar deels overlappen qua deelnemers en er dus geen harde grenzen zijn tussen de ketens. Soms hebben organisaties een duidelijke hoofdrol in de ene keten en spelen ze vanuit die rol een ‘bijrol’ in de andere, maar vaak ook niet. Iets soortgelijks gaat op met betrekking tot de 'subjecten' van de keten. Een vreemdeling kan ook in bekend zijn in de strafrechtketen; dat heet dan een VRISser (vreemdeling in het strafrecht). Of een gemeente kan jeugdzorg verlenen aan vreemdelingen.


Bovenstaand plaatje maakt direct duidelijk dat afstemming door individuele organisaties over de grenzen van de ketens heen kan plaatsvinden. Om een voorbeeld te noemen: de IND is niet alleen lid van de Migratieketen, maar ook van de Inburgeringsketen. Wanneer er in de Inburgeringsketen behoefte is aan gegevens uit de Migratieketen, zal daar gekeken worden naar de IND als lid van de Inburgeringsketen.


Dit illustreert het belang van overheidsbrede afspraken, standaarden en voorzieningen (zie MIRA principe 4A: De keten maakt optimaal gebruik van overheidsbrede afspraken, standaarden en voorzieningen). Zeker ketenpartners die in meerdere ketens participeren krijgen anders te maken met een veelvoud aan ketenspecifieke afspraken en standaarden. Daarom kijken we in de MIRA ook nadrukkelijk naar het aansluiten bij bewegingen als het Federatief Datastelsel (FDS).

Samenwerking met Europa

Als laatste maakt de Migratieketen natuurlijk steeds meer deel uit van een breder Europees stelsel. Iets dat met het recent goedgekeurde Europese Migratiepact alleen maar zal toenemen. Dit is een belangrijk thema in de MIRA (Thema 3: Klaar voor Europese Samenwerking). De Europese samenwerking wordt steeds groter. Niet alleen qua informatievoorziening, maar ook in de operationele samenwerking zullen Nederlandse ketenpartners vaker te maken krijgen met hun Europese counterparts.

Deze pagina is voor het laatst bewerkt op 1 okt 2024 om 14:51.